Ahora que la infraestructura se ve como el principal motor de crecimiento del sur global, los gobiernos están bajo presión de construir, y rápido. Pero la mayoría enfrenta restricciones presupuestarias, las ayudas al desarrollo son cada vez más escasas, y la financiación prometida para la acción climática se mantiene esquiva. Por eso muchos países apelan al capital privado y reactualizan con nueva urgencia una vieja idea: las asociaciones público-privadas (APP).
Según el Banco Mundial, en 2024 los países de ingresos bajos y medios recibieron 100 000 millones de dólares en inversiones de participación privada en infraestructuras (PPI); un aumento impresionante del 20 % respecto de la media anual de 83 700 millones de dólares del quinquenio 2019-23. Pero las experiencias pasadas recomiendan tomarlo con cautela. Aunque la lógica de la financiación privada suele ser convincente, los resultados son dispares. Ha ocurrido muchas veces que los mercados emergentes confían en los modelos que promueven las instituciones mundiales de financiación del desarrollo sin prestar la debida atención a las limitaciones de las instituciones locales.
Además, para algunos tipos de proyectos de infraestructura, la financiabilidad (es decir, tener un buen perfil de riesgo-rentabilidad) tiende a ser limitada, incluso en las economías avanzadas. Por ejemplo, el sector privado no suele construir autopistas, ya que por razones obvias, es menos propenso a la provisión de bienes y servicios públicos no remunerativos. Esto es incluso más aplicable a los proyectos de infraestructura, que por lo general implican una pesada carga de deuda a largo plazo.
La experiencia de la India es instructiva. A principios de este siglo, el país puso en marcha uno de los programas de APP para infraestructura más grandes del mundo, con la esperanza de resolver enormes falencias en la disponibilidad de puertos, aeropuertos, autopistas, energía, telecomunicaciones y servicios urbanos. Pero los resultados fueron variados, lo que se debió en parte a que la expansión coincidió con el desarme de las instituciones de financiación del desarrollo (IFD) de la India tras las reformas del sector financiero de los años noventa.
A falta de IFD o de un mercado de bonos maduro, el gobierno priorizó las APP, y la financiación de proyectos de larga gestación en la India se apoyó en gran medida en los bancos públicos. Pero estas instituciones no estaban preparadas para brindar capital a largo plazo, evaluar riesgos o valorar y supervisar proyectos de infraestructura complejos y arriesgados. Cuando entre 2007 y 2014 se aceleró la actividad de las APP y aumentó la inversión privada en infraestructura, lo mismo ocurrió con el apoyo bancario al sector. El porcentaje de crédito bancario no alimentario correspondiente a infraestructura pasó del 3,6 % en 2007 a más del 15 % en 2015. En términos nominales, se multiplicó por más de seis: desde alrededor de 1,4 billones de rupias (15 400 millones de dólares) a 9,2 billones de rupias.
A mediados de la década de 2010, las debilidades estructurales se hicieron evidentes. Muchos proyectos de rutas y energía empezaron a tener problemas con la compra de terrenos, retrasos de ejecución y demanda inferior a la prevista. Los cálculos de ingresos no se cumplieron, los costos se dispararon y los desarrolladores cayeron en cesación de pagos. Las consecuencias fueron graves. En 2018, el cociente de morosidad bruta de los bancos indios había subido al 11,2 % (uno de los más altos entre las grandes economías), con mayor presión sobre los bancos públicos, que habían financiado la mayor parte de esos proyectos: su cociente de morosidad era 14,6 %, contra 4,8 % de los bancos privados. La recapitalización de los bancos obligó al erario a gastar casi cuatro billones de rupias.
La India no es un caso aislado. En España, las APP para la construcción de autopistas de peaje tuvieron un final parecido: entre 2010 y 2014, una drástica reducción de los volúmenes de tránsito llevó a que nueve de cada diez proyectos de rutas radiales cayeran en cesación de pagos y el gobierno tuviera que intervenir. Incluso el Reino Unido (al que se suele citar como pionero en materia de APP) terminó reduciendo su Iniciativa de Financiación Privada en respuesta a los altos costos a largo plazo y la opacidad de los contratos. Luego inició un proceso de nacionalización de la red ferroviaria, tres décadas después de haberla privatizado.
A pesar de estos fracasos, los bancos multilaterales de desarrollo continuaron con la promoción indiscriminada de las APP. Pero ya es hora de preguntarnos por qué fracasan estos proyectos y qué cambios se necesitan. No se trata de rechazar el uso de APP, sino de distinguir los programas viables de los que no lo son, para centrar esfuerzos en crear el andamiaje institucional que necesitan los primeros.
En principio, sectores remunerativos (por ejemplo puertos, aeropuertos, telecomunicaciones y energía) deberían ser viables; pero por lo general no ocurre lo mismo con las autopistas, las infraestructuras municipales y los ferrocarriles. En esencia, los proyectos de infraestructura suelen ser a largo plazo, con alto riesgo y exposición a la incertidumbre regulatoria, mientras que la mejor financiación disponible suele ser a medio plazo. También demandan mercados financieros profundos, fuerte cumplimiento contractual y supervisión pública competente. Cuando no se cumplen estas condiciones, las APP tienden a socializar pérdidas y privatizar ganancias, aumentando al hacerlo la probabilidad de que haya retrasos, renegociaciones y en última instancia necesidad de rescate público.
Es cada vez más necesario reactivar las IFD nacionales para que actúen como complemento de los bancos multilaterales de desarrollo. A las instituciones nacionales les cabe un papel fundamental en lo referido a acumular experiencia en la financiación de infraestructuras, ofrecer préstamos a largo plazo, realizar la debida diligencia de los proyectos y atraer capital privado mediante la provisión de garantías y estructuras de cofinanciación.
Por ejemplo, Helios Towers (una empresa independiente dedicada a la construcción de torres de telefonía móvil) combinó un modesto aporte de fondos de IFD con la inversión privada a gran escala para una ampliación rentable y sostenible de la infraestructura de telecomunicaciones en África. La India también reconoció que había un faltante y en 2021 el gobierno creó el Banco Nacional para la Financiación de Infraestructuras y el Desarrollo, encargado de catalizar la financiación de infraestructuras y dar apoyo a proyectos durante todo el ciclo de vida.
¿Cómo pueden las IFD atraer fondos a largo plazo? La clave está en aprovechar el ahorro local (en particular los fondos de pensiones y el sector de los seguros), lo que a su vez exige una mayor promoción del ahorro a largo plazo mediante estos instrumentos. También es importante el desarrollo de los mercados de bonos locales (de lo que sirven de ejemplo Corea del Sur y Malasia). Pero es innegable que estos mercados tienen limitaciones, como resultado de los riesgos asociados a la longevidad variable de las entidades privadas. Por eso, los ejemplos más exitosos de uso de bonos para la financiación de infraestructuras son los bonos municipales en Estados Unidos y los Pfandbriefe en Alemania. En estos casos, los emisores son en esencia organismos públicos respaldados por una elaborada estructura institucional.
Finalmente, los gobiernos necesitan sólidos instrumentos para la preparación de proyectos, pronósticos de demanda realistas y capacidad regulatoria (no sólo contratos legales con socios privados). Es mucho lo que hay en juego. La OCDE calcula que de aquí a 2030 el mundo necesitará 6,9 billones de dólares anuales para infraestructura (y el mayor déficit lo padecerán los países en desarrollo). A esto se suma la urgencia de la crisis climática, ya que para dejar de ser vulnerables, las economías emergentes necesitan sistemas de transporte, energía y agua resilientes.
La experiencia de la India tiene moraleja: si no hay capacidad institucional y profundidad financiera, las APP pueden terminar siendo contraproducentes y crear una espiral de deuda, retrasos y desilusión. El desafío para el sur global no es sólo construir más infraestructura en menos tiempo, sino construirla bien.
* Rakesh Mohan es presidente emérito y miembro distinguido del Centro para el Progreso Social y Económico de Nueva Delhi. Divya Srinivasan fue investigadora asociada del Centro para el Progreso Social y Económico de Nueva Delhi.
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