En América Latina gana terreno una idea: para atraer capitales hay que flexibilizar las exigencias ambientales, acortar las consultas y “sacar al Estado del medio”. La demanda global de minerales para la transición energética le da a ese debate una urgencia nueva. Según el Libro Blanco sobre el desarrollo minero y la planificación energética que la Organización Latinoamericana y Caribeña de Energía (OLACDE) publicó este mes, Chile concentra el 24,9% de las reservas mundiales de litio y la Argentina el 11,9%; en cobre, Chile reúne el 18,4% y Perú el 8,7%. Los gobiernos de la región respondieron acelerando permisos y ampliando la producción. En la Argentina, el Régimen de Incentivos para Grandes Inversiones (RIGI) aprobó 23 proyectos por 49.000 millones de dólares, principalmente mineros.
La evidencia que reúne el Natural Resource Governance Institute (NRGI) apunta en otra dirección. Un informe de esa organización de 2022, centrado en la minería africana, comparó su Índice de Gobernanza de los Recursos con la percepción de los inversionistas sobre el atractivo de cada país, medida por el Instituto Fraser. Encontró una correlación positiva: a mejor gobernanza, más atractivo para invertir. El mismo trabajo recuerda que una mina tarda en promedio 17 años desde su descubrimiento hasta empezar a producir, y cita un estudio según el cual, si los países africanos mejoraran su gobernanza al nivel de Chile, podrían acortar esos plazos entre dos y tres años.
El problema, según el capítulo del Libro Blanco elaborado junto con el NRGI, no es la falta de normas sino su aplicación. En materia de cierre de minas, el índice de esa organización otorga 86 puntos a los marcos legales y apenas 14 a su implementación, la brecha más amplia de toda la medición. Perú emitió solo tres certificados de cierre de mina pese a contar con un marco legal desde hace más de 20 años. Y aunque los 18 países evaluados exigen estudios de impacto ambiental, menos de dos tercios exigen publicarlos y solo un tercio los divulga íntegramente.
Ese fue el telón de fondo de la XI Semana de la Energía de OLACDE, que se realizó del 6 al 9 de octubre en Santo Domingo, República Dominicana. EcoNews conversó con Ana Carolina González Espinosa, directora sénior de Programas y directora para América Latina del NRGI, una organización internacional que trabaja para que los países ricos en petróleo, gas y minerales gestionen esos recursos en beneficio de su población.
Colombiana, doctora en Ciencia Política por Sciences Po (París), González tiene casi 20 años de experiencia en gobernanza de los recursos naturales, participación de las comunidades, cambio climático y transición energética. Antes de sumarse al NRGI fue oficial sénior del programa de Recursos Naturales y Cambio Climático de la Fundación Ford, e integró la Junta Directiva Global de la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI) hasta 2019.
En diálogo con este medio, habla de por qué desregular no atrae más inversión, del rol del Estado frente al sector privado, de la falta de una estrategia regional ante la disputa entre potencias y de lo que significa, en concreto, pensar un futuro más allá de los combustibles fósiles.
En América Latina se sigue discutiendo ambiente y desarrollo como si hubiera que elegir entre uno y otro. ¿Es un falso dilema o hay tensiones reales que conviene nombrar?
No solo es un falso dilema: los resultados solo van a ser visibles y posibles en la medida en que la protección del medio ambiente y el desarrollo económico y social vayan de la mano. Y cuando digo resultados no hablo solamente de los resultados para la sociedad y las comunidades, sino también para los gobiernos y para las empresas.
Eso lo vemos en la minería, cuando pensamos en una empresa estatal de petróleo o cuando pensamos el futuro energético de un país y sus impactos sobre el desarrollo y sobre el ambiente. Son conexiones que atraviesan profundamente a las sociedades de la región.
La región renovó varios de sus liderazgos, y algunos gobiernos impulsan discursos y políticas que plantean desregular para atraer inversiones. ¿Qué dice la evidencia?
Primero, tenemos que hacer que la gobernanza del sector minero-energético sea una política de Estado, capaz de sostenerse ante los vaivenes de la política. En democracia es natural que cambie la orientación de las políticas públicas, pero hay ciertos mínimos que tenemos que ser capaces de construir como sociedad, sin importar la ideología o la experiencia política de la que vengamos.
Este sector requiere muchísima planificación. Si te pones a pensar, los proyectos mineros son proyectos de 25 o 30 años. Los procesos de transición energética también: no suceden en los tres o cuatro años de un período de gobierno, sino a lo largo de décadas. Por eso es fundamental construir consensos políticos que se sostengan en el tiempo. En algunos casos se ha logrado: hay gobiernos que cambian y les ponen nombres diferentes a las cosas, pero la orientación se mantiene.
El reto está en ese diálogo de política pública, pero también en mostrar con evidencia cuáles son los resultados. A veces se toman decisiones esperando que tengan ciertos efectos. Se dice: “Hay que desregular y bajar los estándares socioambientales para traer más inversión”. Es falso. En el NRGI elaboramos durante años un Índice de Gobernanza de los Recursos, que medía la calidad de las reglas y su transparencia en distintos países, e hicimos ejercicios de correlación. A mejores niveles de gobernanza, mayor atracción de inversión.
A veces creemos que, porque quitamos requisitos, el capital internacional va a llegar en dos segundos. Lo cierto es que los inversionistas también se mueven por la estabilidad y la claridad de las reglas, incluso en temas como las zonas de exclusión. Para un inversionista es mucho mejor saber cuáles son las zonas aptas para la minería y cuáles son de exclusión; es una demanda que les he escuchado al sector privado y a los inversionistas.
Hay que desafiar ese paradigma de que tenemos que hacer una especie de carrera hacia el fondo en los estándares para conseguir inversión, porque no es cierto. Tenemos una oportunidad de oro en América Latina: somos una región con muchísimos recursos naturales, especialmente minerales indispensables para la transición energética global y en el contexto geopolítico. Pero si cada país va por su lado haciendo negociaciones bilaterales, se pierde la oportunidad de definir reglas de juego que maximicen los beneficios con los que se queda la región en este auge y reduzcan los daños que también puede generar.
Si no son las exigencias ambientales, ¿qué es lo que realmente retrasa los proyectos? ¿Y cómo se involucra al sector privado en una transición justa?
Hay que salir de la idea de que lo que retrasa los proyectos y la inversión son los requisitos ambientales o las consultas. Lo que hemos encontrado en nuestra investigación es que lo que retrasa la inversión es no tener reglas de juego claras, o que esas reglas no se cumplan. Agilizar un proyecto no es desregular. Lo que retrasa un proyecto no es la exigencia ambiental, es la falta de reglas claras y de un Estado capaz de aplicarlas.
Si vamos al tema de la participación, hay un estudio de Harvard que dice que un proyecto minero de clase mundial puede perder hasta 20 millones de dólares por semana cuando hay conflictividad social asociada. Si esos son los costos de la falta de inclusión, entonces la inclusión es una inversión. Una consulta temprana y apropiada con las comunidades, una visión de responsabilidad territorial en la empresa, no es un costo: es lo que permite que el proyecto exista.
Pasa lo mismo con la evaluación ambiental. En un estudio que hicimos en México encontramos que, de unos 1.150 proyectos presentados a evaluación ambiental entre 2018 y 2024, el 52% no tenía un desenlace conocido. Había algunos aprobados y otros rechazados, pero la mayor parte no se había analizado. El problema es la falta de capacidad, no el exceso de normas. Hay que ir creando esa conciencia en los tomadores de decisiones, pero también en el sector privado.
Siento que cada vez hay una conciencia mayor, y esta Semana de la Energía mostró que hay interés, por lo menos, en entender cómo se aborda la cuestión social. Para algunos tomadores de decisiones y algunos empresarios se trata de lo que llaman “licencia social”; nuestra mirada es más holística, de desarrollo territorial. Tuvimos discusiones, por ejemplo, sobre la conexión entre minería y energía. La solución empresarial puede ser cómo llega la energía para abastecer un proyecto. Para nosotros, la pregunta es cómo hacemos para que la infraestructura que se construye alrededor de la minería no se construya para el proyecto, sino para el territorio, en conversación con los actores locales. Por un lado, para asegurar que eso se traduzca efectivamente en desarrollo; por otro, para evitar una competencia inadecuada por recursos como el agua y la energía, no solo con la ciudadanía, sino también con otros sectores productivos.
¿Ves en el sector privado una predisposición real a ver la integración social como una inversión y no como una pérdida de tiempo?
El sector privado es muy diverso. Cada empresa es un mundo, e incluso cada gestor dentro de una empresa se aproxima a estas cuestiones de manera distinta, informado por sus experiencias previas. Sí veo en algunos empresarios y gestores un interés por una aproximación diferente, pero no sé si es un interés compartido de manera homogénea en todo el sector.
Por eso el rol del Estado es tan importante: es la voz que marca el tono de la conversación. Puede haber mejores experiencias en un lado o en otro, pero no podemos dejar que algo tan importante como el desarrollo territorial y la relación del sector minero-energético con los territorios quede definido solo por la voluntad de las empresas.
Por eso son tan importantes las reglas claras, lo que nosotros llamamos gobernanza. Esa pauta la marca el Estado, la marca la política pública. El Estado tiene un rol en definir las reglas de juego, pero también un rol fundamental en aplicarlas. Fortalecer la institucionalidad socioambiental es un paso crucial, porque eso es lo que da previsibilidad a los inversionistas, que saben en qué marco se tienen que mover, y a las comunidades, que saben qué pueden esperar.
Además, el Estado actúa en distintos niveles de gobierno y en distintas instituciones, así que la coordinación interinstitucional es clave para llegar de manera unificada al territorio. Si no existen esas reglas, ni la capacidad de aplicarlas, las prácticas van a ser tan diversas como somos los seres humanos, y tampoco va a haber sanción cuando no se cumplen las normas.
Sí, hay que agilizar trámites: hay mucho por hacer en digitalización o en definir con claridad qué institución es responsable de cada trámite. Hay muchos temas de eficiencia administrativa que pueden estar en la agenda, pero que no tienen que ver con reducir los estándares socioambientales.
El mundo está redefiniendo sus hegemonías, con una disputa marcada entre Estados Unidos y China, y la región parece quedar a merced de esa tensión. ¿Por qué cuesta tanto trabajar en conjunto?
Estamos en un momento muy desafiante, porque los incentivos externos apuntan al diálogo bilateral, guiado por consideraciones geopolíticas. No sería ingenua diciendo que todos los incentivos están dados para el diálogo regional: los incentivos que vienen de las potencias están alineados con relaciones bilaterales, no multilaterales.
Pero creo que organismos regionales como OLACDE o la CEPAL van a jugar un rol muy importante, y mantener estos espacios de diálogo es fundamental. También seguir sumando a la sociedad civil a la conversación: aquí se le abrieron las puertas para participar en los paneles, y eso es un paso en la dirección correcta. Ese diálogo tiene que estar abierto no solo a los tomadores de decisiones y a los empresarios, sino también a la sociedad civil.
En un momento en que los espacios globales y multilaterales atraviesan niveles de tensión muy grandes, la cooperación regional fortalece la capacidad de negociación de los Estados. Cuando solo te relacionas con un comprador, no tienes la misma información que cuando te relacionas con los demás países productores y entiendes a qué dinámicas los están llevando en sus propias negociaciones. Esa alianza de países productores del Sur Global tiene mucho sentido.
Lo hemos dicho en minería para no hacer carreras hacia el fondo, para no terminar compitiendo a la baja en estándares. Y lo hemos dicho para la agregación de valor: la región es rica en minerales, pero unos países tienen unos minerales y otros tienen otros, algunos tienen desarrollo de proveedores y otros no. No hay un solo país que tenga todo lo que se necesita para avanzar en la agregación de valor.
Lo mismo pasa en hidrocarburos. Muchas empresas nacionales petroleras viven hoy un auge, porque América Latina se posicionó como proveedora de crudo a nivel mundial en medio de la crisis en Medio Oriente. Pero también estamos en un mundo donde los mercados energéticos son profundamente inestables e inciertos, y esas empresas tienen que evaluar sus riesgos de transición y asegurarse de que sus inversiones sean resilientes en distintos escenarios plausibles. Eso es mucho más fácil con conocimiento compartido entre pares. Ya hay empresas, como Ecopetrol, que empezaron a dar estos pasos. Falta más, falta hacer ese ejercicio de cara a la ciudadanía, pero otras empresas pueden aprender de esa experiencia, y viceversa.
Durante mucho tiempo, la crisis climática se asoció directamente a la eliminación de los combustibles fósiles. ¿Es posible un equilibrio entre renovables, hidrocarburos y minería, o la matriz fósil no tiene lugar en la transición que se necesita?
El punto de partida es lo que los Estados ya acordaron. En el marco de la Convención de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, hay un acuerdo de que tiene que haber una transición progresiva para dejar atrás los combustibles fósiles, y que tiene que ser justa y ordenada. Son acuerdos de Estados, no de gobiernos. Y esa es la dirección, porque sabemos que alrededor del 80% de las emisiones vienen del sector energético.
Ahora bien, en el diálogo internacional hay países que tienen una responsabilidad mayor en dar el primer paso. Los países desarrollados no solo son los que más contaminan o más han contaminado en perspectiva histórica, sino que además siguen teniendo volúmenes de producción gigantescos. Tenemos que presionar para que los países productores desarrollados avancen.
Eso no quita que la región tenga que pensar su propia transición, y no solo por las emisiones, sino por una razón económica. Hay economías muy dependientes de los ingresos petroleros que, según el caso, tienen reservas en declive, altos costos de producción o crudos más contaminantes porque no se sometieron a procesos de descarbonización o de captura de metano. A esos petróleos les va a costar mucho más competir en el mercado mundial, y probablemente sufran más ante caídas de la demanda.
Los países tienen que prepararse para esos escenarios, y los Estados tienen que liderar ese proceso. Estas no son solo transiciones energéticas: son transiciones de la matriz productiva, y llevan décadas, 15 o 20 años. Si no empezamos pronto a diversificar la matriz productiva y los ingresos fiscales, y a transformar nuestras empresas nacionales petroleras, que han sido tan importantes para las economías de la región, en 15 o 20 años no vamos a estar listos. La responsabilidad sobre las emisiones y los primeros pasos puede estar en los países desarrollados, pero hay motivaciones económicas, además de las climáticas, para pensar una transición que no sea solo energética sino económica.
¿Qué avances concretos deja la Semana de la Energía de Santo Domingo, y cómo se conectan con la agenda climática de cara a la COP31?
Veo tres avances concretos. El primero es una mayor apertura a la participación de la sociedad civil. El futuro energético de la región se tiene que definir en procesos con múltiples actores. Se puede avanzar más, por ejemplo con la participación de la sociedad civil como observadora en algunas decisiones ministeriales, pero que esta interacción se haya dado en varios espacios de la semana es un buen paso.
El segundo es que se haya podido hablar del rol de las empresas nacionales petroleras en la transición energética y de cómo pueden transformarse para ser protagonistas de las transiciones en nuestros países. Creo que fue un espacio sin precedentes.
El tercero es la conexión entre minería y energía. Son dos sectores que tradicionalmente se vieron por separado: a veces están en la misma cartera ministerial, pero no se comunican, y los planes de uno van por un lado y los del otro, por otro. Lo que está claro es que la demanda energética de la minería solo va a aumentar, y mucho más si queremos agregar valor, porque la refinación y la fundición demandan mucha más energía. Que se haya puesto sobre la mesa la necesidad de unir esas dos puntas, y de pensar cómo la infraestructura de agua y energía se conecta no solo con la minería sino con el desarrollo territorial, es un avance significativo.
Todas estas conversaciones tienen que conectarse con las del mundo climático. Lo hemos dicho desde el NRGI en varios espacios: la transición energética no puede ser solo una discusión de los ministerios de Ambiente, pero tampoco solo de los ministros de Energía. La conversación entre ministerios dentro de cada país va a ser fundamental para avanzar en la agenda.
En abril se realizó en Santa Marta, Colombia, la primera conferencia para la transición más allá de los combustibles fósiles, y la segunda está prevista para 2027. ¿Qué balance hacés de ese primer paso y qué falta?
Fue un espacio muy productivo, porque permitió tener conversaciones difíciles. Pensar el mundo más allá del petróleo y el gas requiere mucha creatividad en lo fiscal, en la transformación productiva y en cómo pensamos las regiones productoras. Ya hay regiones de América Latina en declive petrolero, como Campeche, en México, o Putumayo, en Colombia, donde hay comunidades afectadas por la caída de los recursos fiscales que llegan a esos territorios y del empleo.
Santa Marta generó espacios tranquilos para tener esas conversaciones con actores muy diversos: gobiernos subnacionales, comunidades, sociedad civil y gobiernos nacionales. Lo que nos pareció que faltaba, y que va a ser muy importante en el siguiente paso, con Tuvalu e Irlanda como anfitriones, es incluir más a los actores del mundo de la energía: a los ministros de Energía, a quienes toman las decisiones sobre el sector y a las empresas nacionales petroleras y sus funcionarios. De ahí va a venir la creatividad para pensar cómo hacemos esta transformación. Conectar esos espacios es parte de la tarea.
En tiempos tan desafiantes, las exigencias para el tercer sector también son mayores. ¿Qué rol le toca?
Para las organizaciones sociales, la academia y los centros de pensamiento como el nuestro, es muy importante mantener el espíritu crítico, la capacidad de decir lo que hay que decir, siempre con evidencia y con datos, pero también la capacidad de sostener un diálogo constructivo.
Es un equilibrio que cada organización juega de distinta manera. Algunas tienen un rol más activo de denuncia y control, y esa rendición de cuentas es parte del rol democrático que cumple la sociedad civil. Pero también es muy importante generar espacios de diálogo con el sector privado y con los gobiernos, porque los retos son tan grandes que no hay una sola solución: hay muchas, y muy distintas en cada país según sus características económicas y sociales. Lograr ese balance en sociedades tan polarizadas no es fácil, pero es una apuesta a la que muchas organizaciones como la nuestra le siguen poniendo toda la energía.
